内容摘要：中心镇是小城镇的代表，是具有较强辐射带动功能的小城镇，是县域经济社会发展的重要载体。加快培育发展中心镇，对于统筹城乡发展、促进社会主义新农村建设、构建和谐社会都具有重要意义。当前浙江省的中心镇发展已从搞基础设施建设、促产业人口集聚为主提升到以完善社会管理和公共服务功能、推进各类配套改革为主的新阶段。本文针对全县各中心镇实际情况，以体制机制创新为重点，为寻找加快中心镇培育的突破口提供浅薄建议。
关键词：中心镇 发展改革 体制机制 对策建议
2007年4月，省政府出台了关于加快培育中心镇的意见，明确了中心镇培育工程的指导思想、目标、任务和10条扶持政策措施，并公布了首批141个省级中心镇。丽水市委、市政府高度重视中心镇培育工作，在省级中心镇的基础上，又在全市筛选经济较强、发展较快、特色明显的一批建制镇作为市级中心镇来培育。
一、关于中心镇内涵的认识。
目前，国内学界对中心镇内涵的认识基本分为两种观点。一种观点从单一功能角度，认为中心镇是县域城镇体系规划中各分区内，在经济、社会和空间发展中发挥中心作用的镇，即中心镇应该是已经具备一定发展条件，且对周边农村地区具有一定经济带动和辐射作用的小城镇。另一种观点则从“地理-功能”视角进行界定。中国城市规划设计研究院教授级高级城市规划师晏群认为，中心镇属地理概念，它是县（市）域内某一地区中周围若干个乡镇的中心，地理位置相对居中，一般是自然形成、客观存在的，在一个较长的时期内具有相对的稳定性，在周围地区中相比较而言其经济实力较强；安徽省城乡规划设计研究院院长胡厚国等人认为，中心镇在行政辖属上是各地域单元中的核心乡镇，在地理位置上是县域范围内若干个乡镇的中心，具有组织本片区生产、流通和生活的综合职能，设有比较完备的服务设施，在周围地区中其经济实力较强，具有较强的辐射作用和聚集能力，是能够带动片区发展的增长极，其组成包括县城镇和部分发展程度较高的建制镇。
根据我省中心镇培育的主要精神以及我县实际，中心镇首先应从其功能来进行认定。也就是说中心镇的选取标准主要基于两个准则，一是看该中心镇的经济社会综合实力能否带动其周围乡镇的发展，二是看其地理位置是否为周边地区的中心。
二、中心镇培育的意义
培育中心镇是省委、省政府的一个重大的发展战略，也是有效解决“三农”问题的重大举措，更是统筹城乡发展、推进城乡一体化的战略方针，意义十分重大。
（一）优化城乡空间布局的重要载体。我省及我县的工业化、城镇化是农村工业化和农村城镇化，其特点是低、小、散。对此，形象化的说法有两句话：一句叫“家家点火、村村冒烟”，一句叫“走了一村又一村，村村象城镇，走了一镇又一镇，镇镇象农村。” 培育中心镇，调整优化城乡空间结构，大力推进“三个集中”（即人口向城镇集中、工业向园区集中、农田向规模经营集中）正是解决农村工业化和农村城镇化带来土地资源浪费、基础设施共享性低等突出问题重要载体。
（二）提升城镇化的重要途径。城镇化的本质是：人口的集聚过程、产业的集聚水平。2010年全省城镇化水平达57.8%，但农村的人口集中度较低。全省小城镇的人口集聚率仅26%，而中心镇约42·6%。因此，要提升我县的城市化水平，加快推进中心镇培育是提升城镇化是重要途径。
（三）县域经济发展的重要增长极。县域经济和区域块状经济是浙江省的一大特色，区域块状经济极大部分分布在中心镇，中心镇又是县域的重要组成部分，镇域强则县域强。2008年，占全省乡镇数量10%的中心镇创造了全省县域20%的财政收入和乡镇30%的农村经济总收入。据省有关部门调查，中心镇发展比较快的县市，经济总量60%以上来自中心镇。
（四）稳定转移农村劳动力的重要平台。中心镇贴近农村，具有转移门槛和转移成本低的特征，能够就近转移劳动力、有效转移劳动力、稳定转移劳动力，实现“转得出、留得住、富得起”的目的。推进中心镇培育既是转变经济发展方式，更是解决农民工问题的战略选择。
（五）农民生产、生活的服务中心。中心镇可为现代农业生产需要各方面专业化的服务，如大量的农业机械需要维修，种子、化肥、农药和农机配件等农用物资的配送，农业技术的推广、农产品的加工、集散。通过中心镇培育，实现城市基础设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射，为农民提供教育、卫生等多方面公共服务。
三、我县中心镇发展现状
缙云现有省级中心镇两个：五云镇、壶镇镇；市级中心镇两个：新建镇、舒洪镇（目前全市共有省、市级中心镇共29个）。五云镇、壶镇镇在2007年被列入全省首批141个省级中心镇。2010年12月，壶镇镇被列入全省27个小城市培育试点镇之一。新建镇、舒洪镇2011年2月正式列入市级中心镇。在县委、县政府关心支持下，我县省级中心镇培育三年多来已取得了阶段性成果。主要表现为：
——经济增长提速明显。经济发展是中心镇壮大的基础。通过2008年的行政区划调整，进一步促进产业集聚，到2010年，五云镇、壶镇镇共实现工农业总产值216.39亿元，比2007年增长265.64%；其中工业总产值达到213.91亿元，比2007年增长267.54%。两镇实现税收5.21亿元，比2007年增长135%。
——镇域规模不断扩大。通过行政区划调整、下山脱贫农民搬迁、商品房开发及吸引外来务工人员等措施，促进了人口快速集聚。2010年两镇总人口达25.15万人，比2007年增加13.76万人。壶镇镇通过区划调整，并入了原白竹乡和雁岭乡，镇域面积达到228平方公里，增加了115平方公里。五云镇通过区划调整，并入原新碧镇、城北乡，镇域面积达到133.6平方公里，增加了55.5平方公里。
——产业特色更加鲜明。五云镇充分发挥缙云工业园区的主平台作用，利用永武缙五金产业集群被列入全省21个块状产业向现代产业集群转型升级示范区的有利契机，推动五金、门业、电光源、摩配等行业加快产业集聚。2010全镇工业总产值达到120.13亿元，占全县工业总产值的43.2%。壶镇镇充分利用带锯床和特色机械装备产业集群作为全省21个块状经济向现代产业集群转型升级的示范区试点这一契机，将壶镇产业转型提升区规划面积扩大到12平方公里，着力构建全县工业发展“第二大平台”，推动产业大型化、高端化、专精化、功能化。工业功能区内产业结构更加合理，形成了以缝纫机、带锯床、工刃具和棉纺织为主的产业格局。2010年，全镇工业企业总数达到1410家，实现工业产值91.02亿元。占全县工业总产值的32.7%。
——城镇建设步伐加快。按照省、市中心镇培育要求以及城镇发展观念的转变，两镇加大了对基础设施的投资力度，镇区环境得到了明显改善。特别是壶镇镇，今年1-10月完成固定资产投资总额8亿元左右，已提前完成市中心镇培育考核要求增长20%的目标。
——人居环境不断优化。两镇人居环境不断改善，镇区水、电、路等基础设施配套设施齐全，中小学校、幼儿园、文化站、医院等福利设施更加完善，汽车站、电信、公园等公共设施不断健全。集贸市场和超市网点大幅增加。人均住房使用面积、人均拥有道路面积、绿化覆盖率等指标明显提高，城镇居住环境更加优美。
市级中心镇新建镇、舒洪镇经过半年多的培育，在规划编制、产业和人口集聚、基础设施建设等方面也取得了的一定的进展和成绩。
四、困难问题
虽然我县中心镇通过培育发展取得了一些成效，但在加快建设过程中，也存在一些薄弱环节和问题。
（一）规划体系不完善。当前各中心镇规划编制不容乐观，除了土地利用总体规划发布实施外，其他规划进展程度参差不齐。壶镇镇发展战略规划、城镇总规虽编制完成但尚未发布；五云镇经济社会发展规划尚未发布；产业发展规划刚完成初稿；新建镇经济社会发展规划正在编制，城镇总规（含控制性规划）正在编制；舒洪镇经济社会发展规划尚未编制，城镇总规正在编制。
（二）要素制约难破解。一是中心镇在用地指标上较为紧张。壶镇镇在县委县政府的大力支持和倾斜下已经安排872亩用地指标，但根据三年行动计划安排，缺口仍然较大。新建镇、舒洪镇2010年和2011年新增工业和建设用地指标均为零。二是基础设施投入不足。1-9月全省27个小城市培育试点镇政府性投资平均4.6亿元，壶镇镇仅为2亿元，虽然同比增长47%，在增速上名列13位，但投资总额仅排名第26位。舒洪镇2010年基础设施投资仅为447万元。三是专业干部人才缺乏。中心镇大部分干部农村管理经验丰富，但是干部队伍中经济管理、城市建设、项目管理等专业人员较为缺乏。
（三）城市功能不完善。完善的中心镇城镇功能应包括：城镇服务、城镇管理、社会事业、基础设施配套、产业人口集聚平台、医疗养老保障等方面。壶镇镇的社会事业发展相对成熟,基础设施相对完备，但便民审批等城镇服务及综合执法等城镇管理功能较为缺失；新建镇、舒洪镇的供水排污路网等市政设施、产业人口等平台建设、商贸流通等配套服务较为欠缺，尚不具备承载工业大发展，人口大集聚的相应能力，辐射能力较弱。
（四）体制创新力不足。壶镇镇与县属有关部门驻镇的分支机构在对口及职能关系上仍未彻底理顺划清，镇政府权责不一致矛盾较为突出。新建镇、舒洪镇在财政体制、税费返还等方面还没有实质进展。
五、对策建议
着眼新型城市化和城乡一体化发展的新趋势，适应加快转变经济发展方式、促进经济转型升级的要求，中心镇发展和改革面临新的历史机遇，而体制机制的改革和创新正是这一时期中心镇发展的关键所在。2010年10月，浙江省委办公厅、省政府办公厅出台了《关于进一步加快中心镇发展和改革的若干意见》（浙委办〔2010〕115号），提出了主要任务和改革举措，明确体制机制改革和创新的主攻方向。全县加快推进了体制机制改革创新步伐，积极破解中心镇可用资源偏少、“权小责大”、“位低事重”等难题。介于各中心镇经济社会发展程度不同，除了一些共性的需要推进的体制机制改革创新外，壶镇镇、新建镇、舒洪镇当前改革创新的侧重点也有所不同（五云镇因撤镇设街道，暂且不在此论），要因镇制宜，分类推进。
（一）壶镇镇当前需重点推进的体制机制
壶镇镇是全国首批小城镇综合改革试点镇、浙江省首批省级中心镇。经过县委、县政府在财政体制、资金土地、项目建设等方面倾斜扶持，经济社会发展各方面都取得长足进展，但是壶镇镇“小马拉大车”，权责不一致的矛盾仍较为突出。因此壶镇镇应在现有倾斜的财政体制基础上加快推进扩权强镇、人才培养及引进等方面体制机制上改革和突破。
1、扩大事权。一是依法赋予部分县级经济社会管理权限。按照“依法放权、便民高效、分类指导、权责一致”的原则和培育发展小城市的实际需要，通过委托、交办等方式，赋予部分县级经济社会管理权限。重点在产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、生态保护、市场监管、社会治安、户籍管理、市政交通、民生事业等方面全面扩大管理权限。二是加快五大中心平台建设。行政审批服务中心、城市综合执法中心、就业保障服务中心、土地储备中心、应急维稳中心是扩权强镇主要的承接平台。行政审批中心可挂县行政服务中心分中心的牌子，所有审批管理事项一律进镇分中心规范高效办理，人员、授权等方面要充分到位。县行政审批服务中心负责业务流程联接，建立联动机制，提高办事效率。加快筹建壶镇镇小城市管理综合执法中队，作为县综合执法局的派出机构，做到依法、文明执法。三是加强部门派驻力量。税务、建设、环保、国土、工商等部门在壶镇镇设立分局，分局领导实行高配或由部门副职兼任。建立“事权接受上级主管部门指导、财政以中心镇属地管理为主、干部任免书面征求中心镇党委意见、赋予中心镇党委人事动议权”的双重管理体制。
2、扩大人权。一是按照“精简、统一、效能”的原则，允许壶镇镇根据人口规模、经济总量和管理任务等情况，在核定编制总数内统筹安排机构设置和人员配备。二是配优配强壶镇镇党政领导班子，党委书记可由县级领导班子成员兼任。不兼任的，可根据工作需要和干部本人条件，高配为副县级。三是根据发展需要，适当增加壶镇镇人员编制，建立“竞争上岗、能上能下”的用人机制和灵活的分配激励方式。提高壶镇镇用人自主权，壶镇镇可根据需要自主招收事业编制人员；积极引进城市规划建设、管理等各类实用型人才，加快优秀人才集聚。
（二）新建镇、舒洪镇当前需重点突破的机制机制
新建镇、舒洪镇2011年2月被列入市级中心镇，两镇由于经济实力不强、产业规模较小、社会发展需求不高等因素，现阶段对事权、人权等方面要求并不是太急切，但是规划不科学、基础设施落后等方面的问题较为突出。因此新建镇、舒洪镇当前需要重点突破的体制机制在于改革规划体制和深化财政体制改革等方面。当然事权、人权等方面也应在中心镇培育中适时推进。
1、改革规划体制。加快经济社会发展规划、城镇总体规划、土地利用总体规划、产业规划的编制，加强各规划间的统筹协调，加强空间布局、用地指标、建设时序的紧密衔接，实现中长期发展战略、发展目标与空间布局、土地、资源配置的协调统一。加强和改进规划实施管理，建立辐射范围内规划共编、工程共建、功能共享的体制机制，促进城乡资源合理流动、高效配置。
2、扩大财权。一是县财政每年分别安排两镇100万元专项资金，用于推进中心镇项目前期及基础设施建设。二是建立财政超收激励机制。财政体制列举的当年一般预算收入超基数（以2010年实绩为准）按7：3比例分成，即镇财政得70%，县财政得30%。在中心镇范围内收取的土地出让金扣除各种提留后全额补助镇财政用于支持耕地开发和基础设施建设。在中心镇范围内收取的城市维护建设税按收入实绩留县部分和在镇范围内收取的基础设施配套费留县部分全额用于镇基础设施项目建设。中心镇获上级建设专项资金补助的，县财政按规定安排配套资金给予支持。
（三）共性的体制机制改革和创新
虽然每个中心镇发展程度不同，当前改革创新的重点也不同，但是在每个中心镇发展建设中，如何破解土地制约、如何创新投融资方式、如何加快人口集聚等方面的实际问题也很迫切，需要我们认真思考，寻找答案。
1、完善土地利用机制。一是积极争取上级土地专项指标支持落户中心镇的建设项目，符合省中心镇“两百双千”工程条件的项目，要积极争取列入省重点建设项目。二是通过土地开发整理，增加有效耕地面积，缓解经济发展与土地资源供给之间的矛盾。通过旧城、旧村改造，实施宅基地复垦，开发利用荒地和废弃地，做到集约和节约用地。积极盘活土地存量，增强中心镇土地指标的自我平衡能力。三是加快推进农村土地有序流转。积极探索转包、互换、出租、转让、入股等农村土地使用权市场化实现形式，推进农村土地使用权市场化、货币化、股份化。
2、加大户籍制度改革力度。凡在中心镇有合法固定住所和相对稳定生活来源的本镇农民及随其居住的直系亲属，均可根据本人意愿办理落户手续，并在就学就业、服役等方面享受城镇居民同等的权利和义务，且不得对其收取相关费用。对在镇建成区落户的农民，在农村有承包地的，在原定的承包期限内允许继续保留承包地经营权或依法自愿、有偿转让经营权。支持中心镇进行村集体经济股份合作制改革试点，并逐步推行镇中村撤村建居社区管理体制改革，加快农村向城市转变、农民向居民转变，打破城乡二元结构。
3、深化投融资体制改革。中心镇培育包含基础设施建设、城镇配套功能完善、产业扶持等都需要一定的建设资金和配套资金。当前各中心镇的基础设施及城镇配套设施建设绝大部分是县财政投入，由于县财政的投入有限，因此在今后公共基础设施项目建设中，要坚持“谁投资，谁受益”的原则，通过代建制、项目发债、BOT、BT、TOT等多种融资方式，主动吸收民间资本进入，努力缓解政府资金压力，加快中心镇建设步伐。
4、推进农村金融制度创新。加快发展多元化的新型农村金融组织，鼓励金融机构在中心镇设立分支机构，支持具备条件的中心镇设立村镇银行和小额贷款公司。积极推进农村金融产品创新，推广小额信用、联户担保等信贷产品，支持中心镇开展农村住房产权、土地承包经营权抵押融资。中心镇各类金融机构要增强金融服务功能，提高金融电子化水平。积极稳妥推进农村资金互助社和农民专业合作社开展信用合作试点。
5、深化就业和社会保障制度改革。可将准备转移就业的农村劳动者统一纳入城镇居民就业政策和服务范围。积极探索建立城乡统筹、制度和政策相互衔接的社会保障体系，加快推进社会保障制度全覆盖，逐步缩小城乡社会保障待遇差距。已在中心镇就业、与用人单位建立劳动关系的人员，应按规定参加各项社会保险。
6、创新社会管理体制。按照城市管理的理念，加快推动中心镇社会管理向现代城市管理模式转变。重点加强中心镇社区建设，加快构建以社区党组织为核心、社区居委会和社区服务站为两翼的社区管理组织架构，形成基本公共服务、居民互助服务、市场低偿服务三结合的社区服务体系。强化社区服务功能，加快建立劳动就业、社会保险、社会救助、社会福利、卫生计生、文化体育、法律援助、社会治安等社区服务管理新机制。积极有序培育公益服务类民间组织、中介组织和相关经济合作组织，积极探索市场化的社区服务机制。创新投入保障机制，鼓励引导社会力量参与社区公共服务，建立多渠道、多元化的社区建设投入和运作机制。
缙云县发展和改革局
二○一一年十一月