背景资料

近年来，返乡创业农民工成为参与乡村振兴、促进农民增收的一支重要力量。2016年，国家发改委等十部委两次发文，开展结合新型城镇化开展支持农民工等人员返乡创业试点，我市庆元县、云和县、龙泉市、松阳县、莲都区、遂昌县等6县（市、区）入围，为全国获批最多的设区市。从目前推进情况看，我市各地尤其是试点县，出台了不少鼓励农民工积极返乡创业的激励政策，但与此同时，创业资金筹措、创业项目谋划、创业管理能力、高山村落物流、品牌意识等成为制约我市返乡农民工做强做大产业的五大瓶颈。

一、农民工返乡现状

（一）从返乡流趋势看，返乡创业农民工逐年增多。调查显示，截止2017年底，我市外出人口790348万人，返乡人口数120082万人，返乡创业人数37258万人，其中农民工返乡创业85后人口数为7639万人，占总返乡创业人口数的20.5%。返乡创业人口同比平均增速18.9%，“云和师傅”“龙泉凤归巢计划”“庆元农旅融合产业带”等县域特色举措，成功营造农民工返乡创业热潮，三县返乡创业人口增速领跑全市。

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（二）从创业选择看，集中于电商、民宿、来料加工等我市主推产业项目。各县市区返乡农民工以拥有一定文化水平和专业技能者为主，平均年龄为40岁，男性占90%，创业多集中于服务行业，如民宿、网店、来料加工等。由于农民工在外务工时所接触的行业一般是劳动强度较大、技术含量低的劳动密集型行业，掌握的技术也只是此类行业的技术，加上自身拥有资金有限，返乡创业的企业规模不大，目前尚处于起步阶段。各地结合当前电子商务、民宿、来料加工等政府主推产业项目，强化对当地返乡农民工的创业引导，激发创业智慧，拓宽农民工的创业面。松阳县累计培育企业（网店）619家，从业人员2738人，农副产品和茶叶销售企业（网店）225家，建成“中国淘宝村”3个、省级电子商务示范村1个、“电子商务（服务网点）进万村”545个。龙泉市建成丽水市首家电商集聚大楼，入驻网商60余家，使用面积8000余平方米。同时以众筹模式建立龙谷青创园，使用面积1.4万平方米，成功推出“泡茶等花开（龙泉站）、秋丰无景园、安和鉴之书院”等一批精品民宿。

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二、农民工返乡因素

（一）“归属感”落差触发的恋乡情结。返乡群体幼年时生活的农村，大多交通基础设施滞后，对外交流少，城乡文化背景差异较大，他们进城务工前的价值观念、生活方式及行为习惯就是在这种软硬文化的影响下形成的。当他们进城务工后，这种差异就会在个人身上显现出来，虽然他们非常渴望尽快的融入城市，但这种城乡文化之间的不同，让他们很难产生“归属感”和城市“所有权”意识，恋乡思乡的情结浓厚。与此同时，多年城市务工的经历，让他们积累了一定的财富和专业技能，改善了生活质量，有能力也有意愿回乡创业实现更大的自我价值和追求社会认同感。

（二）“政策惠农”散发的召唤力。市委、市政府先后出台了《关于支持大众创业促进就业的实施意见》《关于促进丽水市电子商务发展的实施意见》《关于深入推进供给侧改革，加快农旅融合促进农民持续增收的若干意见》等多项政策意见推动农民工返乡创业。与此同时，在返乡创业试点辐射效应下，各地结合当前电子商务、民宿等热门市场，结合本地发展优势出台了涉及返乡农民工创业培训、融资、税收等系列创业扶持优惠政策，一些县市更是将返乡创业纳入地区的发展规划，创办创业培训班、企业孵化中心等。

（三）“品质农村”带来的创业机遇。随着我市农村交通环境的改善，乡村旅游、农村电商、民宿经济发展尤为迅速，特色村层出不穷，越来越多的外出务工人员回到家乡谋创业挖“富矿”。这些返乡创业的农民工对于自己的家乡无论是市场需求及市场布局也更加熟悉，容易掌握分析创业机遇，同时人脉关系也更加丰富，返乡创业的风险相比于在外创业大大降低，创业成功的概率较在外创业大大增加。

三、支持农民工返乡创业的主要做法

（一）强化政策扶持，做优返乡创业环境

一是融资政策。主动对接政策动向，将政府确定的民宿经济、种养殖业、农村电商等返乡农民工重点吸纳产业列为信贷支持重点；加大对培训企业、组织的信贷支持，带动返乡农民工参加技能培训提升创业能力和就业竞争力，如丽水中信银行授信1.15亿元支持青田职业技术学校扩大办学规模，吸纳返乡农民工入校接受汽修、石雕等技能培训；创新信用贷款模式，将农民工专业技术、特殊技能等“排他性”优势一并纳入信用评价体系，促进信用增级提高贷款可获得性，如丽水云和联社等机构依托县政府颁发的农技证书，针对有一技之长的返乡农民工推出“乡村能人”贷款、“云和师傅”贷款等专属信用贷款品种；创新互助担保方式，在外出务工集中村帮助建立村级互助担保合作社破解担保瓶颈，通过银村合作批发贷款方式支持大批农民工回乡创业，如丽水邮储银行与农村担保组织合作发放农民工返乡创业担保贷款；丰富贷款抵押物范畴，将“商标”列入抵押物范畴，在全国首创农房流转使用权抵押贷款，进一步拓宽农民工创业融资渠道。先行先试推出“民宿保”，在全省率先全面推行农家乐、民宿公众责任保险，帮助农家乐、民宿经营户依法合理转嫁意外责任风险。

二是创业培训政策。结合地方产业特色，开展针对性培训，农业种养殖、农经管理、电商、茶师、农家乐民宿、匠人等被列入年度培训重点；建立导师团服务常态化制度，完善市、县两级创业导师团、创业项目库和创业师资库，跟踪服务农民工返乡创业，开展政策咨询、信息服务、项目开发、风险评估、开业指导、融资服务、跟踪扶持等服务，不断完善“创业项目库”“创业导师库”“创业师资库”内涵和功能，全市有创业导师219人，有创业项目169个，有创业培训师资86人；制定了职业培训“百千万”计划，2017年，全市共投入资金2543.2万元，培训3.43万人，其中为农民工返乡创业培训7300余人次；建设创业孵化园，为返乡农民工提供免费培训，作为国内首个木玩网商创业孵化园，依托云和县贝宁电子商务有限公司的人才、技术优势，建立电商公共服务中心，截止目前，已开展返乡农民工电商培训10余场，培训近1000人次，服务100多家生产企业。龙泉市建成丽水市首家电商集聚大楼，入驻网商60余家，使用面积8000余平方米。同时以众筹模式建立龙谷青创园，使用面积1.4万平方米

三是公共服务政策。各地各部门结合自身职能，积极完善返乡农民工创业公务服务政策。相继出台了《关于深入推进供给侧改革，加快农旅融合促进农民持续增收的若干意见》《关于促进丽水市电子商务发展的实施意见》《关于大力发展农家乐民宿经济促进乡村旅游转型升级发展三年行动计划（2016～2018年）的通知》《丽水市推进农旅大融合促进乡村旅游转型升级发展三年行动计划（2017～2019年）的通知》《关于支持大众创业促进就业的实施意见》《关于发展民办养老服务产业的实施意见》《关于大力发展乡村特色民宿深化农家乐综合体创建的指导意见》《关于印发丽水市发展来料加工业若干意见的通知》等系列政策。

（二）助力品牌打造，提升创业竞争力

一是打响“丽水山耕”农产品品牌。引导返乡农民工优化农产品培育，积极纳入“丽水山耕”农产品网络。目前，全市已拥有中国驰名商标（农产品）12个、其中“丽水山耕”品牌成功注册为全国首个含有地级市名的集体商标，以政府所有、生态农业协会注册、国有农投公司运营的模式，建立全产业链一体化公共服务体系。截至目前，“丽水山耕”建立合作基地1004个，会员556家，培育背书农产品675个，累计销售额达61亿元，产品溢价率33%。日前在中国农业区域公用品牌百强榜公布，丽水山耕品牌价值26.59亿元，排名第64位。

二是打响“丽水山居”民宿品牌。依托良好的生态环境和丰富的人文资源，加强对返乡农民工民宿业的指导与整合，创新打造的“丽水山居”农家乐民宿区域公共品牌，在促进农民增收等方面走在了全省同行的前列。建设“丽水山居”综合服务平台，通过手机端向公众进行营销，为丽水市农家乐民宿提供线上展示、宣传等服务，方便各地游客线上预订支付、线下享受体验、回顾评价民宿等服务。推广全域骑游单车项目，为农家乐民宿和乡村旅游出行提供了便捷，让游客自由骑行、畅游山水。推行民宿示范村培育PK擂台，启动5+5+X农家乐（民宿）培育重点村培育工作，截止目前，已成功推出“泡茶等花开（龙泉站）、秋丰无景园、安和鉴之书院”等一批精品民宿。

（三）细化创业服务，畅通创业链条

一是销售渠道方面。坚持电商化营销模式，通过赶街公司+村级电商服务站，借助淘宝等平台，把农产品变成农商品，卖向全国各地。该模式得到中央政治局常委，国务院副总理汪洋的充分肯定。丽水也被省政府设立为全省唯一的农村电商创新发展示范区。全市已建成20个“中国淘宝村”；7个县（市）入选“全国电商百佳县”，数量居全国第一。2016年全市农村电子商务销售额达到112.4亿元，同比增长85.5%。今年双11期间，全市各类网店、电商平台网络交易额近20亿元，同比增长50%以上；全市快递总发单量达85万件，同比增长21.4%。

二是服务专窗开设方面。如丽水银行业在21个返乡农民工集中乡镇网点设立农民工服务专柜，其中莲都建信村镇银行近期还在7个返乡农民工集中村开设临时咨询服务点，利用移动展业终端为返乡农民工上门办理开卡、挂失等金融业务。庆元县出台了全国首个县级农村金融改革实施方案，整合便民服务中心、金融服务站、村邮站建设，在黄坛村建成了全国首个集“金融服务站、便农服务中心和村邮站”三合一的农村综合服务中心。采取竞争性遴选方式择优确定农民培训承办机构，提高培训实效。

三是就业平台拓展方面。获批的试点县，在做大做强当地传统优势产业的同时，结合地域产业特色，提升产业空间。松阳县立足生态农业发展优势，大力培育农家乐民宿、来料加工、农产品电子商务等农民增收渠道，2016年整合项目资金3000万元用于民宿发展和公共基础设施配套。积极打造“松阳茶师”、“松阳匠人”等特色实用技术品牌，有效提升农民工返乡创业能力。云和县立足木制产业优势，打造生态资源“新老三宝”、中国云和e创园、木制玩具加工、农村发展统计信息网络等载体。龙泉市立足生态精品农林业，积极打造“农旅融合”产业、来料加工电商化模式等农民增收渠道。

四、存在的困难及问题

（一）扶持政策难以充分应用到位。虽然各地各部门针对返乡农民工出台了系列优惠政策，但从实际操作来看，由于缺乏对政策的分类汇总，部分政策悬在空中，难以落地见效。与此同时，由于农民工本身的知识水平和创业能力有限，在进行创业过程中，因为对相关政策认识的盲区，多走了弯路，一方面造成了程序的多层，难以感受到作为返乡群体特有的优势；另一方面，在创业运营瓶颈或资金缺乏时，因为难以得到有效指导，没有及时利用现有政策挽回企业运行劣势，大大挫伤了创业积极性。

（二）创业资金申领门档仍然较高。受金融体制、企业规模、信用条件等因素制约，金融机构扶持农民工创业的贷款品种少、限制多，农民工创业融资仍然十分困难。如根据龙泉市对创业农民工创业初期资金投入情况的采样调查，投资金额在1-5万元的创业农民工占总创业人数的50%左右；投资金额在5-10万元的创业农民工还不足15%；50%左右的创业农民工缺少可抵押物进行融资，70%以上的创业农民工存在私人拆借资金。

（三）农村基础设施滞后制约较强。农村基础设施建设落后，特别是物流体系不完善、冷链系统不健全，导致农村电商创业、运行成本偏高。特别是高山地区，生态环境好，农产品质地优良，深受外省群众欢迎，但由于运输条件限制，产品价格居高不下，而且难以批量化外送，造成销售困难，影响创业基地做大做强。

（四）创业后发动力仍然不足。从人群素质来看，返乡农民工在发达地区看到了更多的经济发展和社会变化，其认识能力、思维方式都有了明显的变化和提高。但是对于这部分出卖劳动力的农民工来说，其学历仍然局限在初中以下，极少有高中以上学历人员，这种先天缺乏理论知识的务工群体，也是导致农民工综合素质始终无法提高的原因。有限的管理经营经验或掌握了某项技术专长，返乡创业时缺乏财务管理、市场运营等创业知识，创新创业能力较弱，返乡创业行业较为集中，“产品同质化重，市场竞争力弱”，影响创业成功。与此同时，由于盲目投资和创业并不能给当地带来更好的经济发展动力，一些地方政府因此认为推动这类群体创业是对资源的一种浪费，更倾向热衷于吸引对外招商，部分地方还因此提高创业门槛，存在明显资源分配不合理现象，农民工创业的热情日益受挫。

五、意见建议

（一）优化返乡创业政策体系

一是明确创业指导部门。建议由劳动人事部门作为农民工返乡创业指导部门，开通政策咨询热线，打通政策服务通道。同时，由劳动人事部门牵头相关部门组建返乡创业领导小组办公室，加强政策设计的调研，逐步优化扶持政策体系，科学设置扶持门槛，提高政策出台的效度。

二是完善各类扶持政策。以完善创新区创建的相关配套政策为契机，整合现有生态精品现代农业发展扶持政策，推动出台我市农业主导产业“一业一策”扶持政策，以及农业龙头企业培育、农业品牌建设、农业科技创新、农旅全产业链发展等方面扶持。不断完善农民培训常态化政策，加快培养一批有职业素养的农村实用人才，推进“农三师”人才培育评选体系。提高财政补贴支持力度，政府可根据农民工创业的规模和带动效应给予一定额度的贷款贴息、奖励扶持或用电补贴，重点扶持返乡农民工企业技术改造、专利申请和品牌打造，减轻贷款负担。完善税收扶持政策，在农民工创业初始阶段给予税费减免政策，进一步扩大免征范围或适当延长增值优惠期限等。允许地方政府根据地方实际适当出台一些具有地方特色的税收优惠政策。

（二）汇聚试点建设合力

一是提高对试点建设意义的认识。各地、各部门对试点建设的重视度，直接影响到试点推进的成效和试点红利的迸发。当前，农村经济社会发展遇到的一个非常突出的问题是人才的流失。在许多地方，有素质有能力的青壮年大都离开了农村，到城市务工并且定居，留在农村的，大部分是老人妇女和儿童，他们对公共服务的需求高，但参与农村治理的能力却相对低。因此，在城市化的浪潮中，如何为农村留住一批有较高文化层次、年富力强的优秀人才，让他们能够扎根和奉献于自己出生和长大的农村，将是我市乡村振兴战略的重要内容。建议将农民工返乡创业纳入政府经济社会发展的重要内容和职能部门绩效考核指标体系，形成市县共推合力，确保试点实效。

二是优化政务服务。针对返乡创业事项简化审批流程，将“最多跑一次”改革向农村深化，建立农村事务服务中心，实现农事村办等集中审批；同时实施农事办理网格化服务，以行政村为单位配备网格员，定期在乡便民服务中心和村里传递配送村民办证所需材料，让村民少跑腿甚至不跑腿；普法部门定期赴村开展优惠扶持政策宣传工作，编发返乡创业指导小册子，内容包含创业政策、创业办事指南、创业导向等。

三是打造创业好环境。建议在政策允许的范围内，对农民工返乡创业放宽准入条件，简化立项、审批和办证手续，提高办事效率，规范收费项目；妥善解决创业用地问题，并提供工商、财税、子女入学、社会保障等方面的便利措施，及时帮助他们解决在生产经营中遇到的实际困难，协调落实有关政策；加快生态产品价值实现机制的探索实践，引导返乡农民工投身生态优势产业；鼓励和支持金融机构创新农村金融产品和金融服务，开辟农民工返乡创业专柜；完善土地扶持政策，加快对城乡土地利用规划和指标限制改革的探索研究，将返乡创业用地纳入城乡规划中来，建议可按返乡农民工数量的一定比例给予每个市、县一定的创业用地配额。

（三）加大农村基础设施投入

一是破解农村交通短板。加强美丽乡村规划和建设，加大乡村交通网建设力度，着力形成连接省、市、县、乡域1小时的快速交通圈，打造美丽经济交通走廊样板。重点加快景文高速、瓯江航道整治等重大交通项目建设和普通国省道、重要县道等级提升。目前，我市所有建制村已全部通客车，要力求“村村通”实现“持久通”“安全通”，确保长效运行。坚持农村客运的基本公共服务定位，各县（市、区）制定出台农村客运发展政府补助和服务质量考核奖励政策，健全和完善地方财政补贴长效机制，让农村客运班线开得通、留得住、走得久。

二是加大电力、信息等基础设施建设力度。如构建“信息网络支撑体系，力争通过几年努力，基本实现县域公共服务场所和区域WiFi的广泛覆盖和免费开放；同时，深入推进“宽带中国”工程，加快光纤到户、宽带提速、TD LTE/LTE FDD等4G网络覆盖，尤其是农村光纤覆盖和4G网络覆盖。

（四）加大创业指导力度

一是加大职业教育培训投入。加强创业导师队伍建设，吸收成功企业家、电商辅导员、返乡创业带头人等加入导师库，定期入村开展培训沙龙服务；支持返乡创业培训实习基地建设，深化校企合作，在职技校建立农民工返乡创业实训基地；动员我市发展势头好的民宿企业、电商企业为返乡创业人员提供创业见习、实习和实训服务；做好跟踪服务，对返乡农民工参加创业培训，要建立档案，并要通过电话解答和教师上门指导等方式，长期与创业者保持联系，及时帮助解决不同层次的创业者在创业实践中遇到的难题，增强返乡农民工创业信心和决心。

二是注重创业引导。积极搭建返乡农民工创业孵化园，根据返乡农民工原从事行业的特点和自身技能等，为其提供创业指导。同时，创业园提供面积不等的孵化产所，减免租金和物业管理费；加大品牌、标准扶持，帮助企业做大做强，对已创立的企业加大在品牌建设、标准生产等方面的扶持力度，引导创业者树立绿色发展理念；全面落实“小微企业三年成长计划”，利用小微企业发展平台，将返乡农民工创业纳入支持发展的对象，帮助解决融资、技术、信息资源等困难。

三是推动返乡创业与万众创新对接。引导和支持龙头企业建立市场化的创新创业促进机制，加速资金、技术和服务扩散，带动和支持返乡创业人员依托其相关产业链创业发展。鼓励科研院所建立开放式创新创业服务平台，吸引返乡创业农民工等各类创业者围绕其创新成果创业，加速科技成果资本化、产业化步伐。鼓励社会资本特别是龙头企业加大投入，结合其自身发展壮大需要，深化与新型创业服务机构的合作，建设发展市场化、专业化的众创空间。推行科技特派员制度，为农民工等人员返乡创业提供科技服务。加快制定《莲都区创新券管理办法》，以“有价证券”的方式为创新载体提供资金支持。

（五）以本地优势产业带动返乡农民工创业

一是以全域旅游产业带动返乡创业。推动旅游+小镇、旅游+农业、旅游+生态工业、旅游+文创等乡村特色产业，搭建美丽城乡建设与乡村经济发展嫁接的平台，有机整合全域资源，加快产业融合发展。以农旅融合为主线，推出一批精品农业休闲线路、特色农副产品购买点，催生“美丽田园+文化乡村+美味农产品”的新业态、新模式。鼓励返乡人员，充分利用乡村、乡土、乡韵潜在价值，发展养生农业、休闲旅游业、民宿业和农村电商，促进农村一二三产业融合发展。

二是以农村电商产业带动返乡创业。大力发展“互联网+旅游”“互联网+养生农业”等新经济形态，鼓励农民工等人员利用电子商务采购农业生产资料、销售农产品、开办农家乐。依托赶街和丽水邮政等公司力量，积极推进农村电子商务服务站点建设工作。努力探索养生农产品互联网众筹模式，走出农产品电商新路子。广泛开展电子商务示范企业、示范基地、示范乡镇（街道）、示范村（社区）和电子商务创业带头人评选活动。实现市域物流配送网络的整合优化，形成物流配送和电子商务协同发展基本格局。   (丽水市发改委 体改处）